Почему большинство «майских указов» Путина были неисполнимыми?

Свершений не получилось, поэтому результаты будут подводиться вынужденно скромно.

На вопрос отвечает Игорь Николаев, профессор Высшей школы экономики, доктор экономических наук.

«Майские указы» президента Российской Федерации, появившиеся в 2012 году сразу после его инаугурации, знаменовали новый этап в развитии стратегического целеполагания в стране. Да, раньше у нас неоднократно принимались программы средне- и долгосрочного социально-экономического развития, в которых фиксировалось достаточно большое число показателей. Но это были скорее прогнозные ориентиры. Теперь же были установлены именно целевые показатели социально-экономического развития России, а правительству было поручено принять соответствующие меры для их достижения.

В многочисленных «майских указах» были зафиксированы многие десятки целевых показателей социально-экономического развития страны. И уже тогда, в мае 2012 года, появились большие сомнения в том, что всё это будет выполнено.

Пальцем в небо

Прежде всего, встал вопрос об обоснованности показателей. Так, в указе «О долгосрочной государственной экономической политике» было установлено, что производительность труда в стране должна вырасти к 2018 году в 1,5 раза относительно уровня 2011 года. Производительность труда рассчитывается как произведенный ВВП на одного занятого в экономике. Если учесть (а учитывать надо было обязательно!), что число занятых в экономике (71−72 млн человек) у нас в ближайшие годы расти не будет, то показатель производительности труда, очевидно, будет предопределяться тем, что будет происходить с ростом ВВП. Так вот, заявленный рост производительности труда требовал ежегодного, вплоть до 2018 года, роста ВВП на 7% с лишним. Но в том же 2012 году все официальные прогнозы основывались на том, что ВВП будет ежегодно прирастать примерно на 4%. Как одно соотносится с другим?

Увы, экономическая жизнь после 2012 года оказалась много хуже ожиданий: ни 4%-го, ни тем более 7%-го роста ВВП и близко не было. В 2015—2016 годах ВВП и вовсе снижался. Однако вопрос даже не в отсутствии соответствия прогнозов и реальности, а в том, что целевой показатель из указа противоречил другим официальным установкам.

Расти то, не знаю что

Или вот еще интересный пример: к 2020 году в России должно быть создано и модернизировано 25 млн высокопроизводительных рабочих мест. «Интересность» данного примера хотя бы в том, что в мае 2012 года, когда был подписан соответствующий указ, у нас вообще не велось статистики по высокопроизводительным рабочим местам. Вопрос: как можно было ставить задачу сколько-то там создать или модернизировать, если непонятно, а сколько этого (в данном случае — высокопроизводительных рабочих мест) уже есть? Оказалось, что можно.

Росстат быстренько определился, что это такое — «высокопроизводительное рабочее место». Через пару лет оказалось, что к этому времени уже было создано около двух десятков миллионов высокопроизводительных рабочих мест. Это то, что называется подгонкой под необходимый результат.

Однако далеко не по всем целевым показателям возможна подобная подгонка. Поэтому нужно ожидать и просто невыполнения целевых установок. К примеру, была поставлена задача увеличить к 2018 году размер реальной заработной платы в 1,4−1,5 раза (следуя из контекста, по сравнению с 2011 годом). Однако в 2016 году реальные (то есть с учётом инфляции) заработные платы выросли на почти незаметные 5%. Судя по наблюдаемой динамике роста и в этом году (по итогам января-августа 2017 года реальные зарплаты увеличились всего на 2,5% в годовом выражении), выполнить соответствующий целевой показатель из «майского» указа, ну никак не получится.

Точно так же замечу, что к 2018 году не будет увеличен и объем инвестиции в основной капитал до 27% от ВВП. По итогам 2017 года он едва превысил 20%-й уровень. Не будет у нас в 2018 году и 20-й позиции в рейтинге Всемирного банка по условиям ведения бизнеса Doing Business (в 2017 году — 35-е место). Справедливости ради, Россия всё же продемонстрировала неплохой прогресс, так как еще в 2011 году мы занимали в рейтинге далекую 120-ю позицию.

Как креативно поднять зарплаты врачам

Чуть ли не наибольший резонанс в информации о том, как выполняются целевые показатели президентских указов, вызывали целевые ориентиры по росту заработных плат бюджетников. Так, к примеру, к 2018 году средние зарплаты врачей, преподавателей вузов и научных сотрудников должны достичь 200% от средней заработной платы в соответствующем регионе. В итоге, можно не сомневаться, в каких-то регионах это будет достигнуто, в каких-то — нет. Но встает вопрос: какой ценой?

Очевидно, что пресловутая и, я бы даже сказал, печально знаменитая оптимизация сети бюджетных учреждений проводилась и для того, чтобы выполнить все эти целевые показатели по соотношениям зарплат бюджетников со средней зарплатой по региону. Меньше сотрудников — больше средние зарплаты (особенно когда руководство учреждений заподозрить в личной скромности было никак нельзя). Вот и имели место соответствующие непродуманные объединения организаций, увольнения сотрудников со всеми вытекающими отсюда негативными последствиями.

Лучшая демонстрация последствий такой оптимизации бюджетных учреждений — печально знаменитый звонок девушки Дарьи из заполярного города Апатиты президенту страны на прямую линию в июне 2017 года. Напомню: врачи не смогли вовремя поставить Даше правильный диагноз, в результате — последняя стадия онкологии. Почему не смогли? В значительной степени потому, что оптимизировали местную сеть здравоохранения, теряя специалистов нужной квалификации.

Вали всё на санкции

«Майские указы» президента, конечно, в большой степени выполнены не будут. Что уже очень плохо. Они не будут выполнены по ряду причин: низкая обоснованность целевых показателей, не самая удовлетворительная работа по их достижению, скатывание в период кризисного и стагнирующего развития, структурные бюджетные диспропорции и т. д.

Однако справедливости ради надо признать, что где-то они и подтолкнули к решению важных задач. Да, издержки были значительные, но всё-таки уровень зарплат бюджетников действительно повысился.

Что же касается невыполнения «майских указов», то здесь власти, похоже, не будут сильно беспокоиться. Сегодня все это невыполнение можно списать на санкции и низкие цены на нефть. И, думаю, большинство людей вполне удовлетворятся такими объяснениями. Но мы-то знаем, что многие показатели даже без всяких санкций и при высоких ценах на нефть остались бы невыполненными.

Вот такой противоречивый опыт исполнения «майских указов». Конечно, в 2012 году властями все задумывалось по-другому: они были уверены, что спустя шесть лет должны были звучать победные рапорты о новых свершениях. Свершений не получилось, поэтому результаты будут подводиться вынужденно скромно.