Поможет ли новая система отличить хороших губернаторов от плохих

Введенные Кремлем критерии для глав регионов противоречат друг другу, а оценивать ему придется собственные кадровые причуды

В конце минувшей недели указом президента был утвержден перечень из 15 показателей для оценки эффективности глав регионов. Этот любопытный документ обещают уточнить и подробно расписать методики оценок, но сам по себе он в очередной раз заставляет задуматься над качеством управления регионами России и всей абсурдностью структуры управления государством.

Откуда берутся губернаторы

Первое впечатление от документа — что администрация президента пытается сделать вид, будто главы возникают независимо от воли верховной власти, и той остается лишь оценивать эффективность их работы и принимать меры. И тут хочется сразу возразить: но позвольте, ведь все эти персонажи, за исключением буквально трех «осенних» губернаторов — все они стали губернаторами только потому, что вы их выбрали, вы их рекомендовали и обеспечили им победу! Они — это не какая-то идущая снизу сила, они — это именно что центральная власть, которая сама себя назначает и переназначает от Кремля до самых до окраин, пусть и с помощью ритуальных выборов.

В этом смысле особенно смешно выглядит первый показатель — уровень доверия к власти. В нем вся противоестественность системы как в капле воды. Если допустить, что в России губернаторов действительно выбирает население на всеобщих, прямых и тайных выборах, хоть и с муниципальным фильтром, то как же может быть низким уровень доверия людей к власти — они же, люди, сами ее выбрали? И даже если уровень доверия к власти понизился — что ж такого? Есть всенародно избранные региональные парламенты, которые, если надо, приструнят зарвавшегося губернатора. А самое главное — его срок ограничен и стоит подождать буквально несколько лет, как население его отвергнет и выберет нового.

При буквальном прочтении российских законов первый пункт звучит как издевательство или помутнение рассудка.

Но на самом деле губернатор в современной России, конечно же, отбирается в коридорах все той же администрации президента и представляется местной элите уже в виде окончательного решения — мол, познакомьтесь и подумайте, как организовать его неизбежную победу на выборах в наилучшем виде. Избиратель и вовсе узнает о том, что у области уже есть новый лидер совершенно случайно, — однажды обнаружив в почтовом ящике предвыборную газету с незнакомым лицом и знакомой должностью, увидев рекламный билборд или посмотрев восторженные передачи местной ТРК. То, что подавляющее большинство избирателей вообще никогда раньше не слышали об этом человеке, уже давно не является проблемой: не слышали — услышат, пиар-бюджеты придворных медиа-холдингов только увеличиваются.

Региональные парламенты — это и вовсе сервильные органы, для которых воля любого губернатора — закон, потому что за ним виднеются пресловутые «башни» и подъезды администрации президента, а против них лучше не переть.

Тогда получается следующая картина: губернатора де-факто назначают из центра, а потом эти же назначившие его люди собираются замерять уровень доверия к власти по итогам его назначения. С одной стороны, учитывая то, какие странные люди все чаще становятся губернаторами, какой-то внутренний тормоз должен быть: назначили, убедились в неспособности, отозвали. С другой стороны, не очень понятно: этот бывший охранник президента, отправленный куда-нибудь руководить регионом — он-то в чем виноват? В том, что по-военному четко ответил «согласен!» на приказ начальства убыть в такой-то регион для дальнейшего прохождения службы? Сколь бы низким ни оказался уровень доверия к власти по итогам неудачного назначения, вина целиком и полностью лежит на тех, кто готовил это решение и утверждал его.

Вопросы к вопросам

Ничуть не менее удивительны и другие пункты опубликованного перечня. Эффективность работы губернатора будут определять по таким показателям, как количество высокопроизводительных мест во внебюджетном секторе, численность занятых в сфере МСП, производительность труда в несырьевых отраслях экономики, уровень реальной заработной платы, объем инвестиций в основной капитал (кроме федеральных проектов), уровень бедности, ожидаемая продолжительность жизни при рождении, естественный прирост населения и т. д.

Нельзя отделаться от впечатления, что перечень выглядит как список завышенных ожиданий. Неужели можно всерьез надеяться, что у какого-то отдельного губернатора через некоторое время после появления в регионе вдруг пойдут вверх все эти показатели? Но если смотреть более внимательно, то вопросов будет еще больше, причем по каждому пункту.

Во-первых, если предшественника заставили написать заявление досрочно или вовсе арестовали, то сколько лет губернатор имеет законное право обвинять его во всех бедах? Вопрос не праздный, учитывая уровень компетенции многих действующих и действовавших губернаторов и положение в регионах. Область может находиться в таком отчаянном положении, что новый губернатор при всем желании ничего не сможет сделать, к примеру, для увеличения инвестиций в основной капитал и естественного прироста населения.

Во-вторых, возможна и обратная ситуация — регион может достаться условному бывшему охраннику в относительно приличном состоянии и тогда вопрос уже выглядит иначе: сколько лет новый губернатор может отчитываться достижениями старого, приписывая своему мудрому руководству рост продолжительности жизни, увеличение рождаемости, уровня образования и доступности жилья?

Очевидно же, что эффект от многих решений наступает не сразу после подписания указов и проведения совещаний, а вот отчитываться надо начинать сразу и по все возрастающему количеству пунктов. И как тогда все это понимать? Прошлый губернатор виноват/молодец или все-таки нынешний?

Представляется, что таким образом чиновники АП оставляют себе право произвольно решать, кто в чем виноват и кто за что отвечает. И с точки зрения централизованной власти это очень удобно: если губернатор по каким-то причинам любим начальством, можно закрывать глаза на негативную статистику и обвинять во всем предшественника, а если попал в опалу — то поводов для отставки всегда предостаточно. Одно непонятно: зачем городить все эти бумажные завалы, если так и так все решается в Кремле?

Неразрешимая задача

Кремль пытается решить задачу, неразрешимость которой видна уже из ее постановки: найти в недрах аппарата для каждого региона такого чиновника, который бы соответствовал всем требованиям администрации президента, устраивал все причастные группы влияния, при этом каким-то образом умудрился бы еще и понравиться жителям региона, к которому он никогда раньше не имел отношения, выстроить отношения с местной элитой, для которой он лишь очередной командировочный из Москвы, и, самое главное, каким-то образом успешно руководить регионом в условиях общенационального экономического спада.

Да, есть еще одно важное условие: новый губернатор ни в коем случае не должен выйти из недр местной администрации и вообще не быть частью местной элиты (исключение составляют только некоторые национальные республики, что само по себе лишь усугубляет ситуацию).

Чтобы понять всю абсурдность современной кадровой политики, достаточно посмотреть на ситуацию в Свердловской области. Действующий губернатор Куйвашев — это бывший полпред президента и выходец из Тюменской области. Зато три выходца из Свердловской области в последнее время назначены губернаторами совершенно других регионов: Александр Бурков — в Омскую область, Сергей Носов — в Магаданскую, а Денис Паслер — в Оренбургскую. То есть в Свердловской области оказались три человека, которые полностью устраивают АП как потенциальные губернаторы, но губернаторами они смогли стать где угодно, но только в не своем регионе! Есть ли этому хоть какое-то логическое объяснение, кроме панического страха Кремля перед тем, что в регионах возникнут альтернативные центры легитимной власти, укорененные в местные элиты? И ведь никаких причин опасаться губернаторской фронды вроде бы нет. Или мы чего-то не знаем?

Но даже первые два условия (нравиться чиновникам АП и всем причастным группам влияния) сужают круг поиска кандидатуры буквально до нескольких человек, поэтому совершенно не удивительно, что для решения всех остальных задач региона московский избранник чаще всего оказывается приспособленным крайне плохо.

Решить хотя бы часть задач по улучшению управляемости в регионах можно довольно просто — вернув местным элитам (там, где они вообще есть, потому что в некоторых регионах все настолько плачевно, что и вправду остается лишь присылать кого-то с «большой земли») возможность самим определяться с кандидатурой на пост губернатора. Если уж в Кремле так любят оценивать — так и оценивали бы каких-то пришедших снизу людей, а не свои же собственные кадровые ошибки и причуды.