Правила голосования, по которым 20 лет проходили выборы, для плебисцита по поправкам существенно изменены. Это путь к масштабным фальсификациям.

Для плебисцита по поправкам к Конституции власти дважды изменили правила голосования, которые установлены в базовом законе «Об основных гарантиях избирательных прав». Сперва вместо референдума был законодательно прописан формат «общероссийского голосования», а затем ЦИК под предлогом пандемии приняла новый порядок, сделавший процесс ещё менее контролируемым для независимого наблюдения.

«Открытые медиа» поговорили с электоральными экспертами и выделили десять наиболее важных пунктов, которые отличают плебисцит по поправкам к Конституции от прозрачных выборов.

1. Втрое сокращённый срок подготовки к голосованию

В ходе заседания ЦИК во вторник, 2 июня, председатель комиссии Элла Памфилова заявила, что та критика, которую высказывают в адрес процедуры голосования эксперты и наблюдатели, не заслуживает внимания, поскольку назначенный на 1 июля плебисцит «не имеет ничего общего с выборами», а является новой формой волеизъявления, параметры которого определяет отдельный закон.

Общероссийское голосование действительно не вписывается ни в сформировавшуюся практику, ни в правовое поле, отмечает в разговоре с ОМ политолог Дмитрий Орешкин. Все формы голосования, включая референдумы, детально регламентированы федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав», в соответствии с которым проводились все выборы в стране за последние 20 лет, отмечает политолог.

Согласно этому закону между объявлением голосования и его проведением должно пройти от 60 до 100 дней, в течение которых инициативные группы по проведению референдума могут вести агитацию.

Указ же президента о назначении даты общероссийского голосования даёт на подготовку всего 30 дней.

«Если законодатель исходит из принципа народовластия, то расчёт делается на то, что в течение трёх месяцев можно тему обсудить и продумать все за и против, чтобы избиратель смог осознанно сделать выбор, — объясняет Орешкин. — При этом де-факто получается, что голосование начнётся даже раньше, через 30 дней, поскольку ЦИК подзаконным актом разрешила досрочное голосование в течение 6 дней».

Движение за права избирателей «Голос» также выступило с публичным обращением, заявив, что власти препятствуют широкому обсуждению поправок, а порядок голосования не упоминает и не регулирует агитацию, «как это должно быть перед любым публичным голосованием, направленным на выявление реальной воли граждан».

Как показало исследование ВЦИОМ, в конце февраля, через месяц после инициирования Путиным правки Конституции, о конкретных предложениях по её изменению знал лишь каждый четвёртый россиянин (23%).

2. Все поправки — в одном вопросе

Закон «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции» требует рассмотрения каждой поправки отдельно и принятия её либо с помощью референдума, либо путём одобрения законодательными собраниями регионов и Федеральным собранием. Как замечает Орешкин, это необходимо потому, что «каждая поправка влечёт за собой значительные переделы в других правовых актах».

На общероссийском голосовании гражданам предлагают проголосовать за все поправки «пакетом», где бок о бок идут закрепление статуса русского языка как государствообразующего, гарантии социальных выплат и обнуление президентских сроков. Хотя положение того же закона об общероссийском голосовании гласит, что одной поправкой должны охватываться взаимосвязанные изменения Основного закона.

При этом, как показывают результаты соцопросов, отношение россиян к поправкам с самого начала было неравнозначным. В феврале наибольшей поддержкой граждан пользовалось предложение о закреплении индексации пенсий (92%), а наделение Госсовета РФ новыми полномочиями поддержали на треть меньше — 60% россиян. А согласно мартовскому опросу «Левада-центра», внесённая Валентиной Терешковой поправка об обнулении президентских сроков расколола россиян поровну: 48% высказались за, а 47% против.

«Поправок больше трёх десятков, а вопрос один: поддерживаете или нет. Это, конечно, нонсенс, — рассуждает Орешкин. — Я могу быть пенсионером, который поддерживает индексацию пенсий, но могу не поддерживать упоминание Бога в Конституции. А мне предлагают голосовать за всё скопом».

3. Вдвое сокращённый протокол для избиркомов

В марте стало известно, что в ЦИКе решили почти вдвое сократить рабочий протокол, который заполняют на участках для голосования при подсчёте голосов: в частности, из него убрали строки о количестве проголосовавших в помещении, досрочно и на дому. По словам Орешкина, это сокращение означает уничтожение «рабочих» строк протокола.

Именно при помощи данных о «надомниках» наблюдателям удавалось отследить искусственное завышение явки и приписных избирателей, как это было на президентских выборах 2012 года, напоминает Орешкин: «Тогда рекорд по поддержке Путина в 72% в центральном округе поставила Тамбовская область. Из них 20% избирателей проголосовали на дому, что технически невозможно».

При сокращённой форме протокола узнать, сколько проголосовало на дому, будет невозможно, а вместе с этим свой смысл потеряет и другое важное нововведение нулевых годов, когда ЦИК добился публикации данных по участкам, отмечает Орешкин. На выборах Госдумы 2011 года наблюдатели, следившие за подсчётом голосов на 130 участках в Москве, обнаружили, что «Единая Россия» получила около 30% голосов, в то время как на «незакрытых» участках партия власти собрала больше 50%. Возмущение избирателей позже перешло в масштабные протесты на Болотной площади.

Публиковать результаты голосования по участкам продолжат и теперь, однако при урезанной форме протокола сделать какие-либо качественные выводы из этих данных будет сложно, предупреждает эксперт: «Это делается для того, чтобы заранее затруднить критику результатов голосования».

4. Наблюдение — по «пропуску» Общественной палаты

В феврале пакет изменений в основной закон дополнило предложение группы депутатов Госдумы, согласно которому назначать наблюдателей в избирательные комиссии будет только Общественная палата и её региональные отделения.

Член совета движения «Голос», эксперт по выборам Андрей Бузин сказал ОМ, что проконтролировать такое голосование будет «практически невозможно» — допуск к процессу независимых наблюдателей, как это делается на федеральных выборах, из-за необходимости получать одобрение от Общественной палаты будет затруднён: «Это полугосударственный орган, тесно связанный с администрацией, которая явно заинтересована в исходе голосования».

«Когда закладывались законодательные основы электорального процесса, декларировалось, что наблюдателем в принципе может быть любой человек — представитель партии, кандидата, СМИ, — объясняет Орешкин. — Но поскольку это голосование — не референдум и не выборы, и в нём нет партий и кандидатов, а наблюдатели идут не от прессы и не от общественных организаций, то в большинстве своём на участки пойдут только доверенные люди».

По словам Орешкина, члены участковых комиссий на местах и кураторы наблюдателей из ОП, вероятно, смогут легко выставить слишком «активных» наблюдателей за порог под любым предлогом. Например, заподозрив, что наблюдатель болен коронавирусом.

5. Прямое участие ЦИК в агитации за поправки

В марте вышли в свет первые информационные материалы ЦИК о поправках: в роликах, снятых по заказу комиссии, актёры Сергей Безруков, Владимир Машков и другие высказались в поддержку поправок к Конституции, при этом каждый из них говорит только об одной из них, но уверяет зрителя, что обязательно проголосует.

Эти и другие ролики были изготовлены «ИМА-Консалтинг» по заказу ЦИК и обошлись комиссии в 36 млн рублей. Согласно закону о поправке к Конституции, государственные СМИ еженедельно отводят ЦИК бесплатное время и развороты страниц. Всего же только бюджет ЦИК по строке «информирования» граждан о плебисците составил 1 миллиард рублей.

С середины весны улицы заполонили агитационные билборды, на которых дети, пенсионеры и даже Александр Пушкин призывают россиян голосовать за поправки с формулировками «Защитим память предков», «Сохраним семейные ценности» и «Ежегодная индексация пенсий. Конституция 2020». Секретарь ЦИК Майя Гришина заявила журналистам, что билборды не агитируют, а «разъясняют содержание поправок».

Конституционный закон о референдумах прямо запрещает государственным органам, включая избирательные комиссии, проводить агитацию по вопросам референдума, выпускать и распространять любые агитационные материалы.

Активисты «Голоса» подали жалобу в ЦИК, заявив, что подобные материалы носят откровенно агитационный характер и не соответствуют функции ЦИК как беспристрастного судьи и организатора процесса, который имеет право информировать избирателей о голосовании, но не высказываться положительно об одном из его исходов. В комиссии жалобу наблюдателей сочли «несостоятельной».

Критику «Голоса» разделяет и участник межрегионального общественного движения наблюдателей «Сонар» Сергей Филиппов: «Не может институт, который должен вести объективное судейство, быть сторонником одной из команд и быть активно вовлеченным в процедуру. Но позиция ЦИКа удивительна, когда сама комиссия даже у себя в Facebook выкладывает билборды с агитацией за поправки, чего избирательная комиссия делать категорически не может как в законодательно приемлемых формах голосования — референдумах, — так и в такой неприемлемой форме голосования, как общероссийское голосование».

6. Запрет на агитацию против

2 июня организаторы кампании «НЕТ!», выступающие против поправок к Конституции и обнуления президентских сроков, обратились в ЦИК и потребовали предоставить им время и печатные площади в СМИ, чтобы агитировать против принятия поправок.

Такое право при проведении референдума закреплено в законе об основных гарантиях избирательных прав. Согласно статье 50, за 28 дней до голосования государственные и муниципальные СМИ обязаны обеспечить равные условия проведения агитации по вопросам референдума всем его участникам.

Под обращением участников кампании «НЕТ!» подписались в том числе экономист Сергей Гуриев, политик Дмитрий Гудков, журналист и муниципальный депутат Илья Азар и депутат Мосгордумы Дарья Беседина. Они отметили, что у противников принятия поправок до сих пор не было возможности высказать свои аргументы или призывать граждан голосовать против поправок на телевидении и на городских улицах.

Однако в ЦИКе ответили, что закон о поправках не предусматривает агитации «за» или «против», и что материалы, продвигающие голосование по поправкам в телеэфире и вдоль дорог носят информирующий характер.

Движение «Голос» публично заявило, что в то время, как противникам поправок не даётся площадка для агитации, государственные органы и СМИ проводят «массированную агитацию за одобрение» поправок. Движение призвало всех граждан лично участвовать в агитации в соответствии со своими убеждениями, руководствуясь конституционным правом на свободу мысли и слова и свободу распространения информации.

7. Голосовать где угодно в течение недели

В связи с пандемией ЦИК совместно с Роспотребнадзором утвердили санитарные рекомендации, в соответствии с которыми площадку для голосования теперь можно организовать снаружи помещения под навесом или в палатках на открытом воздухе, а в случае выезда бригады по адресам для надомного голосования разбивать рабочую площадку можно во дворах и у подъездов.

2 июня на очередном заседании ЦИК утвердил обновлённый порядок голосования, объявив «дополнительные дни», в соответствии с которыми массовое голосование, в том числе и на участках, фактически начнётся за неделю до дня голосования — 25 июня. При этом проголосовать досрочно и на дому можно будет без уважительной причины.

Координатор «Голоса» в Москве и тренер по наблюдению Дмитрий Нестеров в разговоре с ОМ отмечает, что если раньше порядок предусматривал организацию дополнительных мест голосования в населённых пунктах, где не предусмотрены помещения для голосования, то теперь комиссии смогут организовывать голосование в течение всего периода «где угодно и для кого угодно».

«У одного и даже двух независимых членов комиссий просто может не быть возможности контролировать все эти блуждающие шатры. Бюджетники в случае необходимости будут освобождены администрациями от основных работ. Никто это не гарантирует независимым членам комиссий», — добавляет Нестеров.

Следить за голосованием, когда большая часть граждан с высокой вероятностью будет голосовать на открытом воздухе, практически невозможно, замечает член совета «Голоса» Андрей Бузин, все отработанные методы наблюдения рассчитаны на голосование внутри помещения.

8. Отсутствие контроля за достоверностью данных

Получить бюллетень на участке или на дому, согласно новому порядку, теперь можно будет, просто предъявив члену избирательной комиссии паспорт на расстоянии и расписавшись в книге участников голосования, но не записывая в неё серию и номер паспорта. Эксперты указывают, что исключение этой нормы значительно упростит фальсификации — при оспаривании результатов можно будет сверить лишь подпись избирателя.

На заседании 2 июня зампред ЦИКа Николай Булаев заочно ответил критикам, сказав, что паспортные данные будут заранее проставлены в списках в печатном виде напротив имени участника голосования. Сопредседатель «Голоса» Григорий Мельконьянц на это публично возразил, что при таком порядке члены комиссий смогут просто спрашивать фамилию, не пытаясь разглядеть паспорт, и на основании слов избирателя выдавать бюллетень.

Кроме того, по новому порядку членам комиссий больше не нужно записывать данные третьего лица или соцработника, через которого избиратели — чаще всего пожилые люди — устно передают заявление о голосовании на дому или досрочно (пункты 9.10, 9.13). А при выезде члены комиссии больше не обязаны брать распечатку из реестра для голосования вне помещения, заверенную секретарем участковой комиссии, — достаточно взять с собой «необходимое количество» бланков заявлений о голосовании (пункт 9.7).

По словам Нестерова, проконтролировать количество тех, кто на самом деле должен проголосовать на выезде и к кому пойдёт комиссия, на участке будет практически невозможно.

Одновременно упрощается процедура подсчёта голосов из переносных ящиков: если раньше в случае, когда число бюллетеней в ящике превышало количество избирателей в соответствующем реестре, лишние бюллетени погашались, то теперь такие бюллетени можно будет сверять не по реестру, а по «заявлениям участников голосования с подписями о получении бюллетеня» (пункт 11.8).

Это значит, что лишние бюллетени в ящиках теперь можно оправдать добавлением «недостающих» заявлений на голосовании, объясняет Нестеров.

9. Ограничение работы СМИ и наблюдателей

В соответствии с пунктом 3.3 порядка голосования, журналисты вправе присутствовать при голосовании, при подсчёте бюллетеней и установлении итогов голосования. Им можно проводить фото и видеосъёмку, а также знакомиться с итоговым протоколом голосования.

Однако новый порядок голосования, в отличие от первой редакции порядка, принятой 20 марта, отстраняет представителей СМИ от финального этапа контроля при подсчёте голосов (пункт 11.14). Изначально задумывалось, что журналисты вместе с наблюдателями смогут осмотреть рассортированные бюллетени перед тем, как члены комиссии приступят к проверке контрольных соотношений и составлению итогового протокола. Теперь ознакомиться с бюллетенями на этом этапе смогут только наблюдатели.

Сопредседатель «Голоса» Станислав Андрейчук в разговоре с ОМ отметил, что на практике это может означать отказ журналистам в желании удостовериться в корректности результатов подсчёта, если наблюдатели потребуют пересчёта. Это также угрожает независимым активистам, которые в сложившихся условиях часто ходят наблюдать за ходом голосования как представители СМИ.

Сразу несколько пунктов нового порядка со ссылкой на санитарные рекомендации ЦИКа и Роспотребнадзора также позволяют председателям комиссий в произвольном порядке ограничивать работу журналистов и наблюдателей, обращает внимание Нестеров. Так, пункты 8.14 и 3.9 обязывают их соблюдать дистанцию и следовать дополнительным санитарным ограничениям, которые могут быть введены пунктом 1.6 «Общих положений»: при необходимости принятия дополнительных мер для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия граждан избиркомы вместе с органами исполнительной власти и местного самоуправления смогут принять «соответствующие меры» в соответствии с рекомендациям ЦИК и Роспотребнадзора.

Такой оговоркой ЦИК под предлогом эпидемии оставляет возможность «как угодно» менять правила в течение подготовки и во время самого многодневного голосования, полагает эксперт, а на практике это может означать право председателя не подпускать наблюдателей и членов комиссий близко к возможным участникам каруселей и вбросов, а также к нарушителям в составе самой комиссии.

10. Неконтролируемый доступ к бюллетеням

Из санитарных рекомендаций ЦИКа и Роспотребнадзора следует, что участки для голосования предлагается каждый час закрывать на десятиминутные «технологические перерывы» для проветривания помещения и влажной уборки, а на время перерыва за сохранность избирательной документации будет отвечать председатель комиссии (пункт 2.8), получая таким образом неограниченный доступ к бюллетеням.

Одновременно с этим, впервые можно будет многократно вскрывать ящики для голосования, чтобы по истечении каждого из дней голосования перекладывать использованные бюллетени из стационарных и переносных ящиков на хранение в сейф-пакеты (пункт 10.8).

По словам Нестерова, гарантировать целостность бюллетеней будет практически невозможно: «Поскольку разрешено вскрывать ящики до подсчеёта, то можно не просто „докидать“ „правильные“ бюллетени, но и полностью подменить бюллетени на этапе перекладывания из ящиков в сейф-пакеты».

Орешкин отмечает, что использование сейф-пакетов в условиях многодневного голосования может стать ещё одной разновидностью «ночного фальсификата» — наименее шумного (по сравнению с вбросами и «каруселями») способа сфальсифицировать нужный исход голосования при отсутствии наблюдения.

В Москве традиционным «ночным фальсификатом» считалась подделка данных протокола, но благодаря сформировавшемуся с тех пор сообществу наблюдателей такой фальсификат научились разоблачать, сравнивая данные по участкам и контролируя подсчёт на местах, объясняет Орешкин. По его словам, именно по этой причине на выборах Мосгордумы 2019 года кандидатов решили просто снимать с дистанции.

«Сейчас же сделано всё, чтобы вернуться к прежней, чуровской модели подсчёта, в сторону „чеченской практики“. Упрощённый протокол, уничтожение корпуса наблюдателей, надомное многодневное голосование — для фальсификации созданы все необходимые условия», — заключает эксперт.