В чем смысл существования специального министра, функции которого мало кто может понять, а тем более объяснить.

На вопрос отвечает Сергей Алексашенко, экономист, старший научный сотрудник института Брукингса, первый зампред правления Центробанка в 1995—1998 гг.

Прошло почти две недели, как арестован российский министр экономики Алексей Улюкаев. Средства массовой информации, чиновники и простые граждане продолжают обсуждать, брал или не брал, а если брал, то осознанно или «развели», и почему так мало… Но при этом практически никто не обсуждает другой вопрос, а как же экономика? Сможет ли она прожить без своего министра? И, вообще, нужен ли российской экономики специальный министр, функции которого мало кто может понять, а тем более объяснить?

Наследники Госплана

Исторически Министерство экономики (как бы оно ни называлось в последнюю четверть века) является наследником советского Госплана — туда в свое время и основная масса чиновников переместилась, да и задачи, которые стояли перед Госпланом, перетекли в Минэкономики.

В советское время пятилетний план — основной продукт деятельности Госплана — был главным документом, который определял ключевые направления развития экономики. Там фиксировались темпы роста базовых отраслей, определялось, куда будут направлены основные финансовые ресурсы, где и какие нужно создать (реконструировать, модернизировать) производственные мощности. На базе пятилетнего плана формировались планы развития отдельных отраслей, производственные планы предприятий, определялось куда, чего и сколько может советская экономика экспортировать, откуда, чего и сколько может импортировать.

Вся эта деятельность имела смысл и могла играть какую-то роль только в условиях плановой экономики, в той ситуации, когда равновесие экономической системы опиралось на решения чиновников. Но как только российская экономика в начале 1992-го года перешла к свободным ценам, эта деятельность потеряла всяческий смысл — экономическое равновесие в современной России сохраняется и восстанавливается после внутренних или внешних шоков за счет изменения цен. Как только спрос на какую-то продукцию в экономике растет, тут же цены на нее начинают повышаться, и, значит, ее производство становится более выгодным, предприятия готовы вкладывать средства в создание новых мощностей. И наоборот — как только спрос падает, цены начинают снижаться и производственные мощности сворачиваются.

В Советском Союзе государство определяло производственные планы для всех предприятий, даже для колхозов, которые формально не являлись государственными предприятиями. И принимая тот или иной план, государство могло довести по бюрократической цепочке соответствующие приказы до директоров предприятий. Но как только прошла приватизация и подавляющее большинство российских предприятий стали частными, сама идея о том, что государство может кому-то что-то приказать, стала смешной.

Стала смешной для многих, но не для российского политического руководства, которое примерно в середине первого десятилетия XXI века решило, что такую важную задачу, как определение направлений развития экономики, нельзя доверить рыночным силам (читай, частному бизнесу), которые не понимают национальных интересов, которые не обеспокоены проблемами безопасности, которые думают только о том, как получить побольше прибыли. И с этого времени Минэкономики начал штамповать многочисленные планы (которые могут называться государственными программами или стратегиями) развития различных отраслей и регионов, которые иначе, как «хотелками» назвать невозможно ровно потому, что в них, в этих планах, более или менее подробно описано то, чего государство хотело бы видеть через несколько лет, но при этом абсолютно отсутствует упоминание о том, как, кто и за счет каких ресурсов это будет делать.

Такого рода, госплановский, подход к определению задач экономического развития стал доминирующим в последние годы. Ярким его проявлением стали так называемые «майские указы» президента Путина, подписанные после его инаугурации в 2012 году, которые ставят цели без определения ресурсов для их достижения. Возьмите, например, директивное указание о повышении зарплат врачам и учителям, ответственность за исполнение которого возложена на региональные власти. Если бы данный пункт президентского указа дополнялся бы нормой о том, что региональные бюджеты должны были бы получить дополнительные ресурсы за счет перераспределения налоговых доходов бюджета, то этому решению можно было бы аплодировать. Но этой нормы о перераспределении бюджетных доходов в майских указах не было, и для того, чтобы выполнить полученный приказ, региональные бюджеты вынуждены были пойти на сокращение всех прочих расходов, начиная с инвестиций. Не думаю, что идеологи «майских указов» хотели получить такой результат, но получили ровно то, что написали.

Ненужные программы

Особое место в системе государственных планов в России занимают долгосрочные стратегические программы — например, «программа Грефа» (рассчитанная на десять лет программа реформ, подготовленная в 2000 году Центром стратегических разработок во главе с Германом Грефом, прим — OpenEconomy), или «Стратегия-2020» (программа социально-экономического развития России, подготовленная в 2011 году под руководством Высшей школы экономики и Российской академии народного хозяйства и госслужбы, прим — OpenEconomy). Для их написания привлекается широкая группа экспертов, которые в дискуссиях с чиновниками вырабатывают набор реформаторских/политических решений, которые власть намеревается реализовать. В демократических странах, где власть формируется в результате выборов, такие программы (конечно, не столь объемные) являются частью предвыборных документов различных политиков. Со своими идеями политики идут к избирателям, которые принимают решение, кому отдать свой голос. В российских условиях, когда действующая группа политиков узурпировала власть и в состоянии гарантировать себе победу на любых выборах, конкуренция предвыборных программ теряет всяческий смысл. Главным критерием для включения того или иного положения в очередную стратегию и уж тем более основанием для воплощения той или иной идеи является мнение (или настроение) одного-единственного человека.

В такой ситуации Минэкономики может продолжать сочинять разнообразные программы, самостоятельно или с привлечением внешних экспертов, но смысл возникновения таких документов будет оставаться неясным. Минэкономики может в 101-й раз обосновать и прописать идею о выделении транспортной составляющей из «Газпрома», но Алексей Миллер в ходе пятиминутной беседы с президентом убедит того отказаться от ее реализации. Минэкономики может нарисовать прекрасные планы приватизации (смотри, например, майский указ, в котором написано, что к 2016 году государство должно выйти из всех активов, кроме сырьевых и стратегических отраслей), но кто будет исполнять такой план, если Владимир Путин убежден, что госсектор является единственным мотором экономики? Минэкономики может написать самые правильные слова о развитии местного самоуправления, но если президент решил, что все средства бюджета должны быть направлены на закупку вооружений, то за счет чего будут реализовываться прекрасные идеи о повышении роли местных органов власти? Минэкономики может потратить сотни человеко-часов для того, чтобы обсчитать и свести воедино экономический прогноз на следующий год, но кому нужен весь этот труд, если министр финансов за пять минут может убедить правительство подправить это прогноз так, чтобы в бюджете сошлись концы с концами?

Наличие в стране политической конкуренции заставляет политиков рассматривать и выдвигать идеи, которые понятны избирателям и могут найти отклик в их сердцах. В такой системе задачей Минэкономики является оценка стоимости и эффективности предлагаемых идей, выработка предложений по изменению законодательства, организация диалога с бизнес-сообществом. Отсутствие политической конкуренции приводит к тому, что в бюрократической схватке побеждают идеи, которые к главному уху страны может донести имеющий к этому уху доступ человек. А этим человеком, как правило, является или друг по кооперативу «Озеро», или чиновник, или руководитель госкорпорации, интересы которых далеко не всегда соответствуют интересам простых граждан. И в такой ситуации роль Минэкономики резко меняется — нужно как можно быстрее обосновать правильность уже принятого решения, объяснить, что все альтернативные предложения не имеет смысла даже рассматривать, что для реализации очередной идеи начальника деньги всегда найдутся, даже если для этого нужно будет сократить финансирование тех идей, которые он озвучил месяц или год назад.

Поскольку никаких планов по расширению политической конкуренции в России не существует, то какая разница, кто будет занимать кресло министра экономики? И будет ли его кто-нибудь занимать?